Минюст России предложил урегулировать оспаривание разъяснений федеральных органов исполнительной власти

На сегодняшний день отсутствует возможность оспорить акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие обязательные для неопределенного круга лиц разъяснения законодательства, например, письма ФНС России, разъяснения Минфина России или ФТС России, поскольку они формально не являются нормативно-правовыми актами, оспаривание которых предусмотрено и АПК РФ и ГПК РФ.

Кроме того, толкование, которое дал ВС РФ в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», также не позволяет отнести разъяснения и иные акты подобного рода к НПА. По этой причине граждане и организации все еще лишены возможности оспорить нарушающие права и интересы по сути нормативные письма, разъяснения и прочие акты органов государственной власти, которые затрагивают права и интересы граждан и организаций, устанавливают обязанности, не предусмотренные правовыми нормами. Таким образом, возникает риск установления иных нормативных требований, чем те, которые предусмотрены законодателем.
В связи с этим Минюст России разработал пакет законопроектов, которые вносят изменения в ФКЗ «О Верховном Суде РФ», Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) и Налоговый кодекс РФ, устанавливая механизм рассмотрения дел об оспаривании разъяснений с нормативными свойствами.

Одной из причин, подтолкнувших Минюст России к активным действиям по изменению законодательства, является принятие Постановления Конституционным Судом РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П/2015. Предметом рассмотрения КС РФ была жалоба ОАО «Газпром нефть» на неконституционность п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ», который не позволяет рассматривать дела об обжаловании писем и разъяснений федеральных министерств и ведомств. Причиной обращения Общества в КС РФ был отказ ВС РФ, а затем и ВАС РФ (дело № ВАС-898/14) рассматривать дело об оспаривании Письма ФНС России «О налоге на добычу полезных ископаемых» (НДПИ), которое, по мнению заявителя, устанавливало не предусмотренную налоговым законодательством обязанность налогоплательщика по перерасчету размера НДПИ. И в ВС РФ, и в ВАС РФ Компания утверждала, что указанное Письмо имеет характер нормативно-правового акта, поскольку носит общеобязательный характер. Однако высшие судебные инстанции не усмотрели в документе ФНС России нормативных свойств и не признали своей компетенции рассматривать дело.

КС РФ подтвердил позицию ОАО «Газпром нефть», отверг формальный подход высших судебных инстанций к толкованию термина «нормативно-правовой акт», признал п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» неконституционным в связи с тем, что указанная норма вызывает правовую неопределенность в вопросе, который касается оснований и условий оспаривания актов органов власти, противоречащих действительному смыслу положений законодательства. Кроме того, КС РФ указал на отсутствие механизма оспаривания таких актов в принципе. Однако КС РФ отметил, что не любое разъяснение государственного органа может быть объектом оспаривания, а только акт органа исполнительной власти с нормативными свойствами. Нормативный характер акта выражается в его общерегулирующем воздействии на общественные отношения, наличии предписаний о правах и обязанностях неопределенного круга лиц, а также возможности многократного применения.

Стоит отметить, что после принятия КС РФ 31 марта 2015 г. Постановления № 6-П/2015, Минфин России уже 11 июня 2015 г. Письмом от 11 июня 2015 г. № ГД-4-3/10174 отозвал вышеуказанное Письмо ФНС России, что свидетельствует о его противоречии законодательству.

Минюст России в целях создания полноценного механизма для решения проблемы издания органами государственной власти искажающих законодательство нормативных разъяснений разработал порядок их оспаривания.
В частности, в предлагаемой редакции ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» устанавливаются полномочия ВС РФ по рассмотрению в качестве суда первой инстанции дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, которые формально не относятся к НПА, но обладают нормативными свойствами.

В КАС РФ будет определен порядок рассмотрения дел об оспаривании таких актов. В соответствии с предлагаемыми изменениями ВС РФ разрешает дела данной категории по правилам, предусмотренным главой 21 для производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Наконец, в новой редакции ст. 333.19 НК РФ предлагается определить размер государственной пошлины, которая уплачивается для рассмотрения дела.
Несмотря на явную необходимость подобного механизма защиты прав граждан и организаций, юридическая общественность подвергла критике указанный пакет законопроектов, поскольку предлагаемые изменения являются поверхностными, Минюст России не отразил в новых редакциях норм важные детали, например, механизм отказа в необоснованных административных исках, пределы рассмотрения заявлений, а также критерии нормативности разъяснений, которые были определены Постановлением КС РФ. По мнению экспертов, законопроекты требуют существенной доработки, однако их окончательный текст еще не утвержден, поэтому недостатки могут быть исправлены на стадии законодательной инициативы или при рассмотрении проектов изменений в Государственной Думе.

С проектами изменений можно ознакомиться здесь:

проект изменений ФКЗ «О Верховном Суде РФ» 
проект изменений КАС РФ
проект изменений НК РФ