Односторонний отказ заказчика от исполнения государственного (муниципального) контракта: пределы реализации

Право на односторонний отказ от исполнения контракта не было ранее предусмотрено законодательством о размещении заказов. Такое право появилось у заказчика с принятием Федерального закона от 07.06.2013 № 114-ФЗ, которым соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – «Закон о размещении заказов»). При этом соответствующие нормы были заимствованы из разработанного и принятого Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – «Закон о контрактной системе»).

Согласно ч. 16 ст. 95 Закона о контрактной системе информация о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт был расторгнут в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта, включается в установленном Законом о контрактной системе порядке в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Именно с этим правовым последствием связаны основные риски для поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Попробуем разобраться, для чего нужно было введение данного инструмента в законодательство о размещении заказов, достигают ли своих целей нормы закона и соблюдается ли баланс интересов сторон.

Предоставление заказчику права на односторонний отказ от исполнения контракта было обусловлено следующими причинами (эти предпосылки можно найти в пояснительной записке к соответствующему законопроекту):

• Длительный срок расторжения контрактов в судебном порядке. Всем хорошо известно, что до вступления судебного акта, которым дело разрешается по существу, стороны проводят в суде не менее 4-6 месяцев.
• Возможность суда расторгнуть только действующий на момент вынесения решения контракт, то есть контракт, срок действия которого к моменту вынесения судебного решения не истек. Фактически расторгнуть контракт в судебном порядке возможно было только в случае, если контракт заключен на срок более 1 года, либо, если контракт заключен на срок более 6 месяцев, заказчик практически сразу обратится в суд с иском о расторжении контракта.
• Необходимость быстро и эффективно осуществлять функции и полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ.

Для решения этих задач законодатель предусмотрел два правовых инструмента: право заказчика на односторонний отказ от исполнения контракта и обязанность заказчика отказаться от исполнения контракта.

Часть 9 ст. 95 Закона о контрактной системе предусматривает право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. При этом должно быть соблюдено условие о том, что данное право было предусмотрено контрактом.

Если заказчик решил провести экспертизу поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, он правомочен принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта лишь при условии подтверждения экспертным заключением нарушений условия контракта. В этом случае наличие такого заключения является необходимым условием реализации права на односторонний отказ.

Однако Закон о контрактной системе в определенных случаях предписывает заказчику отказаться от исполнения контракта (ч. 15 ст. 95 Закона о контрактной системе).

Если закрепление права заказчика на односторонний отказ не вызывает вопросов при наличии корреспондирующего права поставщика (подрядчика, исполнителя) и при четкой корреспонденцией с положениями Гражданского кодекса РФ, то обязанность стороны сделки отказаться от ее исполнения ранее не знакома гражданскому законодательству.

         Согласно ч. 15 ст. 95 Закона о контрактной системе заказчик обязан отказаться от исполнения контракта в случае выявления в ходе его исполнения:

1)    несоответствия поставщика (исполнителя, подрядчика) установленным конкурсной документацией либо документацией об аукционе требованиям к участникам размещения заказа путем проведения торгов;

2)    предоставления поставщиком (исполнителем, подрядчиком) недостоверной информацию о своем соответствии указанным выше требованиям, что позволило ему стать участником конкурса или аукциона.

Практика применения положений, обязывающих заказчиков отказаться от исполнения контракта, разумеется, еще не сложилась. Однако даже сейчас с уверенностью можно сказать, что при реализации этих положений поставщик (подрядчик, исполнитель) может оказаться заложником несовершенной законодательной техники.

Самая главная проблема, которую порождает новый порядок обязательного отказа от исполнения контракта, заключается в отсутствии временных пределов его реализации. Заказчик может обнаружить несоответствия вскоре после заключения контракта, а может и на этапе окончания исполнения обязательств контрагентом. В последнем случае едва ли удастся избежать имущественных споров по вопросам исполнения, имевшего место до вступления в силу одностороннего отказа.

Попробуем рассмотреть такие спорные вопросы.

1. Момент возникновения несоответствия поставщика (исполнителя, подрядчика) установленным требованиям к участнику размещения заказа.

Исходя из комплексного анализа норм Закона о контрактной системе, полагаем, что основанием реализации одностороннего отказа заказчика от исполнения государственного контракта является несоответствие поставщика установленным для участника размещения заказа требованиям, возникшее после проведения торгов либо до завершения процедуры размещения заказа, но после рассмотрения заявок на участие в торгах. В противном случае установление такой обязанности заказчика является легализованной процедурой исправления собственных ошибок при рассмотрении заявок.

1. Обоснованность расторжения государственного контракта по основанию несоответствия требованиям к участникам размещения заказа.

Несоответствие некоторым из установленных требований, которые будут рассмотрены далее, может не оказывать влияния на возможность исполнения государственного контракта.

1. Отсутствие обязанности заказчика проводить проверку соответствия участника размещения заказа всем установленным требованиям выступает возможностью исправить ранее допущенную ошибку и надлежащую реализацию права на проверку такого соответствия, а не способом повышения уровня контрактной дисциплины и обеспечения исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

Единые требования к участникам торгов установлены в ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе. Остановимся лишь на тех из них, которые, по нашему мнению, требуют особого внимания, ввиду наличия возможного злоупотребления со стороны заказчика, а также отсутствия реальной угрозы нарушения условий контракта и риска его неисполнения.

• правомочность участника закупки заключать контракт.

Предположим, что в данном случае законодатель описал как случаи нарушения представителем или органом юридического лица условий осуществления полномочий либо интересов представляемого или интересов юридического лица  (ст. 174 ГК РФ), так и случаи заключение сделки неуполномоченным лицом (ст. 183 ГК РФ).

В первом случае сделка является оспоримой при определенных условиях. Отсутствие у участника размещения заказа правомочия заключить контракт может никак не влиять на возможность исполнения контракта или не быть связано с риском причинения ущерба заказчику. Между тем, в рассматриваемом случае законодатель фактически лишил поставщика (подрядчика, исполнителя) права отстаивать в суде заключенную с пороком сделку.

Во втором случае следует принять во внимание, что у лица, в интересах которого фактически совершена сделка лицом, не имеющим полномочий, есть право одобрить данную сделку без каких-либо правовых последствий. До одобрения сделки представляемым другая сторона вправе отказаться от нее в одностороннем порядке, если при совершении сделки она не знала или не должна была знать об отсутствии у совершающего сделку лица полномочий либо об их превышении.

Представляется, что несоответствие участника данному требованию на момент выбора поставщика преодолевается при заключении контракта. В этот момент презумпция должной осмотрительности сторон будет определять исход спора, должен ли был заказчик знать об отсутствии либо превышении полномочий при совершении сделки.

• отсутствие недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам за прошедший календарный год, размер которых превышает 25% балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период.

Недоимка в размере 24,9% не является обязательным основанием для расторжения контракта, в то время как недоимка в размере 25,1% - является. Разница в 0,2% не всегда отражается на возможности исполнения обязательств по контракту. Наличие задолженности свидетельствует лишь о возможности обращения взыскания государством недоимки в принудительном порядке.

• отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков.

Включение в реестр недобросовестных поставщиков в ходе исполнения конкретного контракта не всегда может свидетельствовать о невозможности его исполнения. Кроме того, ввиду длительности судебных процедур и отсутствия административного порядка оспаривания включения в реестр эффективная защита против незаконного или ошибочного включения сведений в реестр оказывается невозможной. Таким образом, в случае допущения ошибки или нарушения одним заказчиком или контролирующим органом при внесении в реестр сведений о поставщике, добросовестный поставщик лишается возможности продолжить исполнение контракта, заключенного с другим заказчиком.

В ч. 2 ст. 31 Закона о контрактной системе определен открытый перечень требований к участникам размещения заказа, которые Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов. К ним можно отнести следующие:

–     наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта;

–     наличие на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

–     наличие опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

–     наличие необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

Комиссия по осуществлению закупок вправе возлагать на участников размещения заказа обязанность подтверждать соответствие исключительно дополнительным требованиям.

Несоответствие указанным требованиям также не всегда может явиться причиной невозможности исполнения государственного (муниципального) контракта. Существует возможность возникновения несоответствия установленным требованиям в процессе исполнения контракта по таким параметрам, как, например, количество специалистов определенного уровня квалификации и обладания оборудования и т.п. При этом возможность исполнения обязательств по контракту со стороны поставщика (исполнителя, подрядчика) далеко не всегда ставится под угрозу. Например, сложно усмотреть ущемление интересов заказчика и создание рисков неисполнения контракта, если по условиям документации, например, у подрядчика должно быть 25 специалистов, но в ходе исполнения контракта один из них уволился, и таких специалистов стало 24.

Представляется необоснованным закрепление безусловной обязанности заказчика отказываться от исполнения контракта на законодательном уровне без учета особенностей фактического исполнения контракта.

В случае незаконного и необоснованного принятия заказчиком решения о расторжении государственного (муниципального) контракта поставщику (подрядчику, исполнителю) следует незамедлительно обращаться в суд для защиты своих прав и законных интересов, не дожидаясь вступления в силу уведомления об одностороннем отказе.

Отказ от исполнения договора – это односторонняя сделка. Следовательно, оспаривание необоснованного отказа заказчика от исполнения государственного (муниципального) контракта осуществляется в порядке искового производства в арбитражном суде. Кроме того, целесообразно заявлять ходатайство о применении обеспечительных мер.

Поскольку судебная практика по рассматриваемым односторонним отказам еще не сложилось, для целей выработки правовой позиции по иску может быть использована практика рассмотрения судами дел об оспаривании торгов.

Размещение заказа и заключенный по его итогам контракт могут быть признаны недействительными только в случае установления существенного нарушения процедуры размещения заказа, благодаря которому участник размещения заказа получил возможность стать победителем торгов. При этом удовлетворение такого требования должно приводить к реальному восстановлению нарушенного права. Если восстановление нарушенного права оказывается невозможным, суд вправе отказать в удовлетворении иска.

Данные подходы, как представляется, могут быть использованы судами при рассмотрении дел о признании недействительным отказов заказчиков от исполнения контрактов и оценке разумности действий последних.

Оспаривать действия заказчиков в антимонопольных органах, к сожалению, не представляется возможным. После того как заключен контракт, у антимонопольного органа компетенция уже отсутствует.

 

Таким образом, в настоящее время на законодательном уровне отсутствует детальная регламентация условий и пределов реализации одностороннего отказа от исполнения контракта со стороны заказчика. Законодателем было оставлено без внимания, что вступая в договорные отношения при заключении и исполнении контракта на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг заказчик и поставщик (подрядчик, исполнитель) становятся участниками гражданского оборота и являются равноправными участниками данных правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ).

Односторонний отказ является мерой защиты и применяется лишь в связи с совершением правонарушения другой стороной сделки, против которой он направлен, или в связи с угрозой его совершения. В связи с этим должен применяться в исключительных случаях. Установление же обязанности заказчика отказаться от исполнения договора вносит нестабильность в отношения по исполнению государственных и муниципальных контрактов, не согласуется с логикой гражданского законодательства и создает условия для неразумного применения данной меры. Поставщик (подрядчик, исполнитель) оказываются заложниками «момента», когда заказчик обнаружит то или иное несоответствие.

Усиление контрактной дисциплины и обеспечение своевременного и качественного исполнения контрактов в данном случае не может служить обоснованием применения норм об одностороннем расторжении контракта вне связи с конкретными обстоятельствами исполнения контракта или наличием реального риска его неисполнения или ненадлежащего исполнения.

Поэтому применение норм об одностороннем отказе от исполнения контракта не должно нарушать права поставщика (подрядчика, исполнителя) и способствовать формированию недобросовестной практики. Если судебная практика не выработает взвешенные подходы по разрешению соответствующих споров, может потребоваться внесение изменений в законодательство.

Согласно ч. 2 ст. 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Налицо несогласованность с положениями ч. 16 ст. 95 Закона о контрактной системе, предусматривающего безусловное включение сведений в реестр в случае одностороннего отказа. Представляется, что данная особенность правового регулирования может быть использована для защиты интересов поставщика и оспаривании действий заказчиков или контролирующего органа.